Mónica Araya y Guy Edwards

Este año los gobiernos decidirán de qué modo contribuirán al nuevo acuerdo climático de París a ser firmado en diciembre y esto crea un momento decisivo para América Latina. No se trata sólo de formular propuestas para combatir el cambio climático, sino de comprender cómo la forma en que los gobiernos decidan sus planes definirá el apoyo político que los mismos recibirán por parte de la ciudadanía, la sociedad civil y las empresas. Habrá más posibilidades de ejecutar propuestas sólidas y ambiciosas si la sociedad las considera beneficiosas, creíbles y legítimas.

América Latina ha sentado precedente positivos en el esfuerzo global para afrontar el cambio climático. Son varios los países latinoamericanos que han defendido que haya un enfoque universal, es decir, que las medidas para reducir emisiones que sean parte de acuerdo climático internacional que apliquen a todos los países. También algunos países latinoamericanos figuran entre los primeros países en desarrollo que se han comprometido a contribuir al Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund). México, que en 2010 organizó con éxito la cumbre de la ONU sobre el clima en Cancún, ha sido el primer país en vías de desarrollo que ha anunciado su contribución al nuevo acuerdo climático.

Por otra parte, hay destacadas figuras latinoamericanas que desempeñan un papel muy activo en el debate global sobre el cambio climático: Christiana Figueres es secretaria ejecutiva de la convención de Naciones Unidas sobre el cambio climático; Felipe Calderón, ex presidente de México, preside la Comisión Global sobre Economía y Clima, y el Papa Francisco organizó el pasado mes de abril una conferencia sobre el clima en el Vaticano. Mientras tanto, el ex presidente de Chile, Ricardo Lagos, trabaja con Mary Robinson, ex presidenta de Irlanda, en la justicia climática y Angel Gurría considera que el crecimiento ecológico es una prioridad de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

El debate sobre el cambio climático ya está incorporándose a la política, la economía y los medios de comunicación de América Latina. Hay una preocupación genuina por la vulnerabilidad a los impactos climáticos, tales como la sequía o las inundaciones, y por tanto el escepticismo es mucho menor que en EEUU o Canadá. Diversos informes, incluido un estudio del Pew Research Center de 2013, confirman que el calentamiento global les preocupa mucho a los latinoamericanos.

Un rasgo llamativo de los países latinoamericanos es que, más allá del tamaño que tengan o de su orientación política, los gobiernos han manifestado que desean ser parte de la solución al cambio climático. En 2014, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), compuesta por los 33 países de la región, confirmó su compromiso con la convención de la ONU sobre el clima y expresó su apoyo a un acuerdo jurídicamente vinculante.
Las cumbres de la ONU sobre el clima celebradas en México en 2010 y en Perú en 2014 favorecieron la exposición pública en los medios y aumentaron el interés por parte de empresas en los soluciones climáticos gracias a la gran variedad de actos que se celebraron paralelamente a las reuniones oficiales. La cumbre climática-empresarial de Lima reunió a inversionistas y expertos en infraestructura, además de un público general que no suele asistir a este tipo de debates.

El 80% de la población latinoamericana vive en ciudades, por lo que resulta inspirador ver la gran cantidad de iniciativas que combinan desarrollo y perspectivas climáticas. En marzo, los alcaldes de 20 ciudades latinoamericanas firmaron en Buenos Aires la Declaración de Intenciones de una Ciudad de Autobuses Limpios, del C40, cuyo objetivo es mejorar la calidad del aire y reducir las emisiones incorporando a sus flotas autobuses sin emisiones, o de bajas emisiones. El mensaje pragmático de los alcaldes del C40 no se vio contaminado por las habituales acusaciones que enfrentan al norte con el sur y que a menudo socavan las cumbres climáticas de la ONU. Eduardo Paes, alcalde de Río de Janeiro, señaló que “las ciudades latinoamericanas están a la cabeza en la promoción de medidas urbanas que reduzcan las emisiones (…) y mejoren la salud (…) y las oportunidades económicas de los ciudadanos”.

Tener un enfoque climático que resulta más amigable con las personas llega a la región en un momento de tensión entre gobiernos y activistas. Mientras se celebraba la cumbre climática en Lima, los manifestantes salieron a las calles en medio del smog de la ciudad, para exigir medidas más firmes que combatan el cambio climático. Unas 15.000 personas acudieron a la manifestación, que fue hasta la fecha la más numerosa de América Latina por esta causa, y exigieron además una mejor gestión del agua y la protección de los derechos de los activistas. No sólo había activistas ambientales entre los manifestantes, sino también estudiantes, asociaciones de mujeres, de pueblos originarios y sindicalistas que exigían responsabilidad ambiental.

¿Son serias las propuestas?

En el camino al acuerdo de París, en 2015 todos los países están invitados a presentar contribuciones nacionales, llamadas Contribuciones Determinadas a Escala Nacional (INDC, por sus siglas en inglés), para cuando el nuevo acuerdo entre en vigor después de 2020. Las INDC contienen información sobre el compromiso de reducción de emisiones del país y su adaptación a los impactos climáticos, así como medios para apoyar la ejecución de estas medidas, lo que incluye financiación, formación de capacidades y transferencia tecnológica.

México, responsable del 1,4% de las emisiones globales y situado entre los 10 países más emisores del mundo, ha sido el primer país en vías de desarrollo que anunció en marzo su INDC, después de que lo hicieran la Unión Europea (UE), Noruega y Suiza.

México planea alcanzar el punto máximo de emisiones en 2026 (cuatro años antes que China) y establecer el objetivo incondicional de reducir en un 25% las emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes climáticos de corta vida (incluido el carbono negro) respecto a las proyecciones para 2030 en un escenario sin cambios. Este compromiso implica reducir en un 22% los gases de efecto invernadero y en 51% el carbono negro. México fijó además el objetivo condicional de reducir las emisiones y los contaminantes en un 40% respecto a las proyecciones para 2030 en un escenario sin cambios siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones, entre ellas un precio global del carbono, acceso a recursos económicos y disposiciones que faciliten la transferencia tecnológica.

¿Cómo fue examinado el plan a nivel del público? México organizó un taller de INDC con la sociedad civil en febrero y una consulta pública en línea el mes siguiente antes de presentar su contribución oficialmente. La INDC está abierta a comentarios públicos hasta el mes de septiembre, aunque no se sabe si habrá más negociaciones o si se incorporarán ideas nuevas.

En cuanto a transparencia en la elaboración de otras INDC, Chile ha adoptado la estrategia participativa más innovadora hasta la fecha: una consulta abierta que duró desde diciembre de 2014 hasta abril del presente año y recogió ideas sobre opciones específicas de reducción de emisiones, además de someterlas a comentarios públicos. La INDC se encuentra ya en el Consejo de Ministros para la Sostenibilidad y Cambio Climático de Chile y su presentación oficial está prevista para junio.

“En cuanto a transparencia en la elaboración de planes climáticos, Chile ha adoptado la estrategia participativa más innovadora en América Latina hasta la fecha”.

Gran parte del análisis técnico de la INDC de Chile comenzó hace unos años, en el marco de un programa llamado MAPS (planes de acción y escenarios de mitigación de largo plazo) en el que participan numerosos actores. El programa MAPS es una colaboración entre expertos sudafricanos y latinoamericanos para establecer trayectorias de mitigación a largo plazo y brindar información a las políticas públicas.

En Brasil, el ministerio de relaciones exteriores organizó reuniones públicas con la sociedad civil, diseñó un cuestionario en línea y publicó recientemente un informe final sobre la elaboración de la INDC. Aunque es un paso positivo, se desconoce el nivel de ambición de la INDC y algunos expertos brasileños están solicitando nuevas oportunidades para influir en el resultado final.
Brasil es el mayor emisor de los países latinoamericanos, uno de los diez países emisores más grandes del mundo y un actor fundamental en las negociaciones climáticas de la ONU. Por lo tanto, la INDC brasileña es de vital importancia tanto a nivel nacional como regional e internacional. El espíritu de la contribución de Brasil tendrá profundas consecuencias en el acuerdo de París y en la credibilidad internacional del país. Una INDC sólida ayudaría a despejar el temor de que el país no tenga la voluntad política de llegar a un nuevo acuerdo climático y que haya perdido el interés en mantener su liderazgo en los asuntos climáticos.

Desde el año 2005 hasta ahora, Brasil ha reducido admirablemente la deforestación y su electricidad es relativamente limpia. Aunque el gobierno podría caer en la tentación de dormirse en los laureles, es necesario que la INDC brasileña tenga un nuevo rumbo. Una manera de hacerlo podría ser mediante la aplicación medidas que beneficien tanto a los brasileños como a la economía, por ejemplo aprovechando el enorme potencial de generación de energía renovable, tanto eólica como solar, y desarrollando soluciones urbanas sostenibles. Izabella Teixeira, Ministra de Medio Ambiente, afirmó que la INDC brasileña aumentará el uso de energía renovable, fijará el objetivo de deforestación neta cero y promoverá una agricultura de bajas emisiones. Sin embargo, para ello necesitará más tecnología y capital extranjeros.

Perú comenzó el proceso de su INDC en abril y se espera que organice una consulta pública en junio. Recientemente anunció la creación de una comisión ministerial dirigida por el Ministerio de medio ambiente para organizar la elaboración de la INDC. En lo que respecta a Costa Rica, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Relaciones Exteriores han organizado un taller de expertos para discutir la INDC, además de diversas mesas redondas sobre energía y transporte. Se espera que pronto haya una consulta con la sociedad civil y que el borrador final de la INDC esté listo para el mes de septiembre. En cuanto al resto de los países latinoamericanos, se desconoce cómo están preparando sus INDC puesto que no hay información pública disponible o la que hay es muy escasa.

“En lo que respecta a Costa Rica, se espera que pronto haya una consulta con la sociedad civil y que el borrador final de la INDC esté listo para el mes de septiembre”

Ventajas de enfoques inclusivos

Tradicionalmente, las políticas climáticas en América Latina se han alimentado de información brindada por expertos gubernamentales, funcionarios de bancos de desarrollo multilaterales, asesorías y diversas ONG globales. Esto se debe en gran medida a la buena voluntad de estos actores, a la necesidad de subsanar las deficiencias de la capacidad nacional o a peticiones de apoyo del gobierno. Sin embargo, los ciudadanos quedan en su mayoría excluidos de la toma de decisiones sobre políticas climáticas nacionales e internacionales – algo que no sólo ocurre en América Latina. Para poner fin a la era de la política de puertas cerradas hay que empezar por desarrollar mecanismos nuevos que incluyan las prioridades de los ciudadanos y las empresas. El proceso de elaboración de la INDC ofrece una oportunidad concreta de diseñar mecanismos que mejoren la participación ciudadana y empresarial.

Los pasos que han dado Chile, México, Perú y Brasil para abrir el debate sobre las INDC crean un precedente positivo en la elaboración de políticas climáticas. De momento, la apertura y la eficacia de estas medidas varían considerablemente y parece que la estrategia chilena es la más participativa hasta la fecha.

Abrir las INDC a un proceso de consulta pública evitaría que los gobiernos defiendan posturas en las cumbres climáticas de la ONU que no han sido explicadas al público y esto ayudaría a aumentar el nivel de ejecución local en las decisiones sobre el clima. Tanto la implicación como el apoyo público son esenciales para adoptar medidas que trasciendan los ciclos electorales de corto plazo. Los procesos participativos fomentan un debate más amplio que puede ofrecer mejores ideas y programas climáticos nacionales más democráticos.

La exigencia pública de mayor transparencia por parte de los gobiernos está aumentando. Varias organizaciones no gubernamentales de Bolivia, Guatemala, México y Venezuela han firmado una declaración que exige la consulta pública de sus INDC nacionales, incluida la participación de distintas asociaciones de pueblos originarios y jóvenes. El Observatorio Climático de Brasil también presiona a su gobierno para que presente públicamente la INDC antes de proponerla en las Naciones Unidas a fin de evaluar la influencia del proceso de consulta en su elaboración.

Hablar de “París” con la ciudadanía

A pesar de la conciencia del cambio climático que hay en América Latina, son pocos los ciudadanos que saben que sus gobiernos están negociando un nuevo acuerdo climático. Por lo general son otros los problemas que les preocupan: la frustración cada vez más extendida por los casos de corrupción, el incumplimiento de promesas y la mala gobernanza han provocado diversas protestas en varios países.

Es necesario que los gobiernos ofrezcan información empleando un lenguaje accesible para mejorar la comprensión y la implicación pública del acuerdo de París. Una manera de abordar la complejidad de las negociaciones es concentrarse en las ventajas reales de las medidas climáticas nacionales para los ciudadanos y las empresas. Se pueden generar titulares positivos si el modo de abordar el cambio climático se relaciona con las inversiones en energía renovable, sistemas de transporte limpios, reducción de la contaminación atmosférica y mejora de la calidad de vida. También es necesario explicar al público de qué manera contribuye el acuerdo de París a reforzar la resiliencia a los impactos climáticos.

Algunos países y ciudades ya han puesto en marcha este proceso. El gobierno chileno realizó una encuesta sobre conductas y prioridades ambientales de la ciudadanía, algo que podrían hacer otros países. Por ejemplo, al 33% de los chilenos le preocupa la contaminación atmosférica, por lo tanto el gobierno tendría motivos legítimos para endurecer la reglamentación sobre los vehículos y ampliar los sistemas de transporte público limpio, dos medidas beneficiosas para la salud y para el objetivo de reducir emisiones. Con esta información, los responsables de las políticas podrían explicar sus propuestas de acción climática situándolas en un contexto de resolución de problemas que preocupan a sus ciudadanos.

Está demostrado que la INDC de la UE podría suponer un ahorro de 30.000 millones de dólares anuales gracias a la menor importación de combustibles fósiles, así como evitar 6.000 muertes anuales por contaminación atmosférica y crear 70.000 puestos de trabajo en los ámbitos de la energía hidráulica, eólica y solar. En América Latina es necesario realizar un esfuerzo similar para eliminar la falsa creencia de que la protección climática es inasequible o incompatible con la creación de prosperidad.

América Latina ha desempeñado un importante papel promoviendo la adaptación como prioridad absoluta para el acuerdo de París y esto se debe comunicar al público para aumentar la implicación regional de los resultados de diciembre.

Consolidar el avance

Los procesos de elaboración de la INDC inclusivos y participativos pueden dar nuevo impulso a las políticas climáticas y ambientales actuales y servir de base para una legislación climática que garantice el compromiso con la toma de medidas futuras. En este contexto, el sector privado, las autoridades municipales y la sociedad civil también podrían crear espacios independientes para concebir otras maneras de mejorar los planes climáticos nacionales y darles mayor credibilidad y legitimidad.
Con todo, para que las contribuciones climáticas sean ambiciosas es fundamental que tengan un alto nivel de apoyo. La consulta pública chilena no habría sido posible sin el apoyo político explícito de la presidenta Michelle Bachelet. El apoyo presidencial contribuyó a transmitir señales claras a través del gobierno y la sociedad de que la consulta pública de la INDC era una prioridad.

En un proceso de creación de políticas sólidas, la consulta pública es sólo el comienzo. Las propuestas ciudadanas deben someterse a revisión y consideración, y si procede deben incluirse en los procesos oficiales. Así como muchos gobiernos latinoamericanos solicitan comentarios públicos, no está claro cómo considerarán o utilizarán las contribuciones, o si las propuestas se someterán a debate público.

La sociedad civil también tiene cosas que aprender: conviene recordar que cuando las contribuciones ofrecen propuestas sólidas hay mayor probabilidad de que se consideren, y que las exigencias quedarán en nada si no se respaldan con datos que demuestren su viabilidad económica y técnica.

Una manera productiva de contribuir a los debates de la INDC nacional es ofrecer ideas sobre cómo incorporar planes de adaptación nacionales a las INDC. La sociedad civil latinoamericana podría considerar la posibilidad de organizar un foro sobre las INDC regionales partiendo de propuestas técnicas de alta calidad para reducir la contaminación, ampliar el sistema de transporte limpio y acelerar la implementación de energías renovables. También se podrían proponer ideas concretas para diseñar y poner en marcha planes nacionales de adaptación.

Las negociaciones climáticas de este año brindan una oportunidad muy concreta de mejorar la política climática de América Latina haciéndola más participativa. Si los políticos y funcionarios incorporan las preocupaciones y propuestas de los ciudadanos y empresas en sus preparativos para la cumbre de París, es probable que los países de la región entren en un ciclo nuevo y productivo de participación, transparencia y ambición en las políticas públicas. América Latina tiene destacados expertos en energía renovable, arquitectura, planificación urbana, adaptación y otras áreas que pueden contribuir a incorporar el cambio climático en el desarrollo.

La región ha enviado un mensaje positivo con las consultas públicas de la INDC, algo impensable hace sólo unos años. La política climática inclusiva hace que aumente la implicación local con el programa climático y esto tendría consecuencias positivas para la democracia, además de generar beneficios reales para los ciudadanos y la economía. Ha llegado el momento de que los presidentes latinoamericanos establezcan como prioridad el respaldo de unas contribuciones sólidas, inclusivas y más respetuosas con los ciudadanos para el acuerdo de París y exijan la incorporación de medidas climáticas en sus planes de desarrollo.

Mónica Araya es Directora de Costa Rica Limpia y Nivela (@MonicaArayaTica) y Guy Edwards es co Director del Climate and Development Lab en Brown University (@GuyEdwards).  Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Nivela.